粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。作为我国耕地保护的有效制度，耕地占补平衡已实施20多年，并不断得到完善，有效遏制了盲目占用耕地的冲动，守牢了耕地红线，为国家粮食安全提供了重要保障，也为工业化、城镇化发展提供了必要的土地支撑和灵活空间。中央经济工作会议提出，严守耕地红线，严格耕地占补平衡管理。这从一个侧面反映出，我国耕地占用和补充的矛盾依然复杂，加强耕地保护任务仍然艰巨，必须进一步严格耕地占补平衡管理，为端稳“中国饭碗”奠定坚实根基。

  耕地是我国最为宝贵的资源。当前，我国人多地少的基本国情没改变，耕地占用和补充之间的矛盾仍然突出。从数量看，我国人均耕地面积不足1.5亩，约为世界中等水准的三分之一。从质量看，全国耕地质量中低等级占三分之二以上，障碍退化耕地面积占比高达40%。一些地方落实耕地占补平衡管理不到位，存在占多补少、占优补劣、占水田补旱地、占整补散甚至弄虚作假的现象。一些地方将耕地占补平衡简单化为数量平衡，忽视了质量平衡和产能平衡，不仅很难保证耕地的整体性和集中连片性，还导致粮食生产能力下降，与耕地保护的初衷背道而驰。严格耕地占补平衡管理，就是要从数量与质量双重维度入手，确保耕地不仅补得上，更要补得好，牢牢守住耕地保护红线。

  过去耕地占补平衡制度主要是针对非农建设占地需求，未对耕地转为园地、林地等其他农用地的行为提出补充要求。随着居民食物需求和农业产业形态越来越多元化，一些地方推行农业结构调整，将大量耕地转为园地、林地等其他农用地，这成为耕地减少的重要原因。第三次全国国土调查多个方面数据显示，2009年至2019年，全国耕地面积减少1.13亿亩，其中，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。“农”与“非农”、“粮”与“非粮”的界限更加模糊，耕地保护形势日益复杂。一些地方甚至以农业发展为名，行非农建设之实，在很大程度上削弱了耕地保护效果，威胁了耕地总量平衡和粮食安全。严格耕地占补平衡管理，就是要逐步拓展占补平衡管理范围，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理，推动耕地保护由“小占补”转向“大占补”，为守住18亿亩耕地红线提供更有力的制度保障。

  在传统耕地占补平衡制度下，非农建设占用的耕地主要是通过开发耕地后备资源做补充，而园地、林地、草地等其他农用地转为耕地后通常不纳入补充耕地管理。但近年来，耕地后备资源匮乏的问题日渐突出，耕地开垦和生态保护的冲突慢慢的变大。一些地方为补充耕地违规开垦，造成生态环境破坏。同时，部分补充耕地因质量不高常出现撂荒和水土流失现象，占补平衡流于形式。更为严峻的是，全国耕地后备资源慢慢的变少，分布零散，且多位于生态功能重要区域，其开发利用容易引发生态风险，补充耕地的方式亟待改变。严格耕地占补平衡管理，就是要科学拓展补充耕地来源渠道，以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅，补充耕地来源不再局限于后备资源的开发，将盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地以及适宜恢复为优质耕地的园地、林地和草地等其他农用地统筹作为补充耕地来源，为园林地“上坡”、耕地“下坡”创造机会，为统筹生态保护和粮食安全提供制度基础。

  新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴是我们国家的经济社会持续健康发展的重大战略，其顺利推进离不开土地资源的支撑。据估算，我国城镇化率每提高1%，耕地面积便减少约200万亩。2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，要求利用5年时间，将我国非流动人口城镇化率提升至接近70%。这在某种程度上预示着城镇化和工业化用地需求将进一步增加，而乡村全面振兴也面临乡村产业高质量发展和基本公共服务建设等用地需求，不可避免会占用部分耕地。严格耕地占补平衡管理，旨在守住耕地红线的同时，为新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴提供必要的用地支持，尽可能少占耕地，若占则必补足补优，激励更大力度盘活存量和低效用地，倒逼土地节约集约利用。

  （作者系中国社会科学院习新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、农村发展研究所副所长）